Resuverenizacija Republike Srpske

U petak, 10. decembra, Narodna skupština Republike Srpske usvojila je zaključke kojima je zadužila Vladu Republike Srpske da povuče saglasnost na sporazume o prenosu nadležnosti sa entiteta na Bosnu i Hercegovinu u oblasti indirektnog oporezivanja, pravosuđa i odbrane. Reč je o sporazumima koje je 2003, 2004. i 2005. godine, na osnovu prethodno dobijenog ovlašćenja Narodne skupštine RS, zaključila Vlada Republike Srpske sa Vladom Federacije BiH.

Narodna skupština RS nije zaključcima propisala rok u kome Vlada RS mora zvanično da obavesti drugu ugovornu stranu, Federaciju BiH, da se Republika Srpska jednostrano povlači iz ranije zaključenih međuentitetskih sporazuma. Zaključcima je, međutim, određen krajnji rok od šest meseci u kome Vlada RS mora da uputi NS RS predloge zakona iz oblasti indirektnog oporezivanja, pravosuđa i odbrane i bezbednosti. Sumnju u ozbiljnost namere skupštinske većine da resuverenizuje RS može izazvati to što je Skupština u ovom slučaju odlučivala u formi zaključka, a ne u formi zakona.

Međutim, u ovom slučaju je bilo opravdano da Narodna skupština RS odlučuje u formi zaključaka iz razloga paralelizma formi, pošto je zakonodavno telo RS svojevremeno upravo zaključcima ovlastilo Vladu RS da zaključi međuentitetske sporazume o prenosu nadležnosti iz oblasti indirektnog oporezivanja i pravosuđa. Jedino je kod zaključenja Sporazuma o prenosu nadležnosti iz oblasti odbrane Narodne skupština ovlastila Vladu RS jednom odlukom.

Na istoj sednici od 10. decembra Narodna skupština RS je usvojila i Deklaraciju o ustavnim principima, koja sadrži kraću ustavnopravnu analizu izvornog ustavnog uređenja BiH iz Aneksa 4 Dejtonskog mirovnog sporazuma. Deklaracijom je Narodna skupština RS „zadužila“ Vladu RS da, u koordinaciji s predsednikom RS, pripremi tekst novog ustava RS „kojim će se potvrditi sve nadležnosti Republike Srpske, izuzimajući nadležnosti koje po Ustavu BiH pripadaju BiH“. Donošenjem ove deklaracije nije zvanično pokrenut postupak revizije Ustava RS, pošto Deklaracija ne može da ima karakter predloga za promenu ustava iz člana 132 važećeg Ustava RS. Radi se o nekoj vrsti predinicijative ustavne revizije.

O prenosu nadležnosti

Dva krupna pitanja otvara postupak resuverenizacije Republike Srpske koji je iniciran novousvojenim zaključcima Narodne skupštine RS: da li Republika Srpska ima uopšte pravo da povrati nadležnosti koje je međuentitetskim sporazumima već prenela na Bosnu i Hercegovinu, i da li ima realni politički kapacitet da izvede planiranu resuverenizaciju?

Kada je u pitanju pravo na vraćanje prenetih nadležnosti, svojevremeno je jedan od vodećih ustavnih pravnika Republike Srpske Goran Marković izneo ocenu kako „ne čini se mogućim povrat nadležnosti koje su entiteti svojim sporazumom prenijeli na državu“. Takvo uverenje samo je posledica stava prema kome entiteti „nisu nosioci suverene vlasti i svoj međusobni odnos, kao i odnos s institucijama Bosne i Hercegovine, ne zasnivaju na ugovoru čiju sadržinu mogu mijenjati saglasnom izjavom volja“. „Institucije Bosne i Hercegovine nisu konfederalni organi čiji se obim poslova može sužavati i povećavati, u zavisnosti od volje i sporazuma država-članica, u konkretnom slučaju entiteta“, zaključuje ovaj autor.

Tekst Ustava BiH, koji je sastavni deo Aneksa 4 Dejtonskog mirovnog sporazuma, kao i dosadašnja praksa, opovrgavaju ovakvo tumačenje. Član III 5 Ustava BiH, koji nosi naslov Dodatne nadležnosti, predviđa mogućnost prenošenja na BiH i drugih poslova „o kojima se entiteti slože“, što je i učinjeno sporazumima iz kojih Republika Srpska sada želi da se povuče. Bosna i Hercegovina prema dejtonskom ustavu nije suverena u poslovima koji su bili predmet međuentitetskih sporazuma.

Istovremeno, ovim sporazumima entiteti ne prenose trajno na BiH samu nadležnost već pravo na vršenje nadležnosti, čime zadržavaju suverenost u prenetom delu poslova. Privremenost prenosa prava na vršenje nadležnosti ogleda se i u činjenici da posle zaključenja međuentitetskih sporazuma nije došlo do promene člana III 1 Ustava BiH, u kome se taksativno navode izvorne nadležnosti BiH.

Suprotnost pojmu suverenosti

Pošto entiteti kod sporazumnog prenosa prava na vršenje nadležnosti zadržavaju suverenost, oni zadržavaju i pravo da se jednostrano povuku iz sporazuma koji nisu ispunili svrhu zbog koje su zaključeni. Jer prenosom pojedinih poslova na nadentitetski nivo nije stvorena efikasnija država niti je obezbeđena ujednačena primena prava.

Tumačenje prema kome entiteti ne mogu povratiti nadležnosti koje su sporazumom preneli na BiH suprotno je pojmu suverenosti kao najviše vlasti. Da su entiteti u pogledu poslova prenetih međuentitetskim sporazumima zadržali suverenost, vidi se iz odluke Ustavnog suda BiH od 24. maja 2006. godine (koja je inače citirana u navedenoj Deklaraciji o ustavnim principima NS RS), koji se proglasio nenadležnim u pogledu ocene ustavnosti međuentitetskih sporazuma, čime je potvrdio da Ustav BiH nema suprematiju, kao izraz suverenosti, nad ovim sporazumima.

Pri tome, izvorna suverenost entiteta, izražena u vidu nadležnosti koje daleko prevazilaze nadležnosti federalnih jedinica u klasičnoj federaciji, nije utvrđena od strane domaćeg suverenog ustavotvorca već u okviru jednog višestranog međunarodnog ugovora, Dejtonskog mirovnog sporazuma.

Da se na složene države, kakva je i BiH, ne može primeniti Bodenovo shvatanje suverenosti kao nedeljive i neograničene vlasti pokazala je istorija američkog federalizma. U svojoj raspravi „Pragmatični karakter američkog federalizma“ Kosta Čavoški je naveo čitav niz odluka Vrhovnog suda SAD u kojima se zvanično sankcioniše teza o podeli suverenosti u federaciji. Tako je u slučaju Chisholm v. Georgia iz 1793. potvrđeno da su „Sjedinjene Države suverene u pogledu celokupne državne vlasti koja je stvarno predata. Svaka država u Savezu je suverena u pogledu celokupne vlasti koja je zadržana“.

U slučaju United Public Workers v. Mitchell iz 1947. godine Sud je zaključio: „Vlast koju Ustav daje federalnoj vladi oduzeta je od totaliteta suverenosti koja je izvorno u državama i narodu.“ U vezi s ovim mora se istaći da ne postoji nosilac suverenosti na nivou BiH, već se kao nosioci suverenosti javljaju građani entiteta, pošto se svi centralni organi vlasti na nivou BiH (članovi Predsedništva i domovi Parlamentarne skupštine BiH) neposredno ili posredno biraju u entitetima.

Ako Bodenovo poimanje suverenosti kao najviše i nedeljive vlasti ne odgovara američkom ustavnom uređenju, koje posle dvovekovne evolucije predstavlja klasičan obrazac federalizma, šta tek treba reći za ustavno uređenje BiH u kome postoje brojni konfederalni elementi, zbog kojih je BiH po uređenju bliža realnoj uniji nego federaciji. Pri tome, prihvatanje stava o izvornom suverenitetu entiteta ni najmanje ne dovodi u pitanje trajnost Bosne i Hercegovine, jer „nerazrušivi savez čine nerazrušive države“, kako je to Vrhovni sud SAD zaključio u čuvenom slučaju Texas v. White, u kome je potvrđeno da američke federalne jedinice nemaju pravo na jednostranu secesiju.

To primenjeno na BiH znači samo jedno: BiH može postati nerazrušiv savez samo ako se ponište posledice 25-godišnje erozije suverenosti entiteta, koja je izvedena pod direktnim i indirektnim pretnjama visokog predstavnika.

Fiktivna naddržava

Da li povratak na izvorno dejtonsko uređenje BiH, za šta se zalaže RS, može ugroziti opstanak BiH? Da bismo odgovorili na ovo pitanje, moramo pre toga videti kako je nastala i na čemu počiva Bosna i Hercegovina.

Današnja Bosna i Hercegovina nastala je agregacijom dve suverene države – Federacije Bosne i Hercegovine (stvarno suverena od Vašingtonskog sporazuma od 18. marta 1994) i Republike Srpske (stvarno suverena od početka 1992). One su zaključile Dejtonski mirovni ugovor i to tako što su njihovi politički predstavnici lično potpisali anekse ugovora, dok su osnovni tekst Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH potpisale preko punomoćnika. Federaciju BiH de facto je zastupao predsednik Republike BiH Alija Izetbegović, a umesto Republike Srpske osnovni tekst Dejtonskog ugovora potpisao je po prethodno dobijenom punomoćju predstavnik delegacije SRJ Slobodan Milošević.

Dejtonskim mirovnim ugovorom okončan je rat između Federacije BiH i RS i istovremeno je konstituisano državno uređenje BiH, pošto Aneks 4 Dejtonskog ugovora sadrži Ustav BiH. Federacija BiH i Republika Srpska u momentu zaključenja Dejtonskog ugovora raspolažu s dva ključna obeležja spoljne suverenosti – pravom na vođenje rata i zaključenje mira, i pravom na zaključenje međunarodnih ugovora, i ta prava, a time i državnu suverenost, posredno im priznaju sve države potpisnice Dejtonskog ugovora, kako ugovorne strane (Srbija i Hrvatska), tako i svedoci (SAD, Rusija, V. Britanija, Nemačka, Francuska i EU).

Kao potpisnica Dejtonskog ugovora pojavljuje se i Republika Bosna i Hercegovina, ali je ona u tom trenutku samo jedna puka fikcija, jer osim međunarodnog priznanja, koje je dobila 1992. godine, Republika BiH nije imala nijedan od konstitutivnih elemenata koji u zbiru čine svaku državu – teritorija, stanovništvo i suverena javna vlast. Te elemente u novembru 1995. poseduju i Federacija BiH, i Republika Srpska, mada ni jedna ni druga nisu bile priznate od drugih država. Pošto su Federacija BiH i Republika Srpska raspolagale stvarnom vlašću, one su morale da budu potpisnice svih aneksa Dejtonskog ugovora koji su uspostavili institucionalne i bezbednosne mehanizme za primenu malobrojnih kratkih odredbi Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH.

U Dejtonskom ugovoru Republika Bosna i Hercegovina, kao svojevrsna fiktivna naddržava, imala je samo jednu ulogu, da obezbedi međunarodnopravni kontinuitet dejtonske Bosne i Hercegovine s Republikom BiH, koja je dobila međunarodno priznanje posle muslimansko-hrvatskog referenduma s početka 1992. Tako je dejtonska BiH u međunarodnopravnom pogledu stara država, ali je u pogledu državnog uređenja potpuno nova država, što potvrđuje i član 1 Ustava BiH: „Republika Bosna i Hercegovina, čije će zvanično ime od sada biti Bosna i Hercegovina, nastaviće svoje pravno postojanje po međunarodnom pravu kao država, sa unutrašnjom strukturom izmenjenom prema ovim odredbama…“

Pošto je uređenje današnje Bosne i Hercegovine ustanovljeno jednim višestranim međunarodnim ugovorom, a u međunarodnom pravu važi pravilo pacta sunt servanda (svaki ugovor obavezuje), opstanak ugovorno formirane države ne može ugrožavati ona strana koja insistira na doslovnom poštovanju sporazuma na kome ta država počiva. Za institucionalnu i političku krizu u BiH odgovorni su oni inostrani akteri koji bez saglasnosti volje predstavnika jednog entiteta, kao konstituenata BiH, već godinama jednostrano, upotrebom pretnji i prinude, menjaju izvorni oblik državnog uređenja BiH i iznova bi da taj posao okončaju totalnom revizijom Ustava, tj. Aneksa 4 Dejtonskog ugovora.

Da li se ustavnim amandmanima može menjati oblik državnog uređenja? Često se ističe kako je u samom Ustavu BiH predviđena mogućnost njegove izmene, donošenjem amandmana u Parlamentarnoj skupštini (čl. X). Pri tome se, međutim, zaboravlja da su osnove državnog uređenja, prema kojima BiH ima oblik realne unije, utvrđene Dogovorenim osnovnim principima koji su usaglašeni 8. septembra u Ženevi i 2. septembra iste 1995. u Njujorku. Dogovoreni osnovni principi postali su sastavni deo Dejtonskog ugovora, tako što je njihova važnost izričito potvrđena na početku Opšteg okvirnog sporazuma za mir. Sledstveno, amandmanima se mogu menjati pojedine odredba Ustava BiH, ali te promene ne mogu biti takve da se njima menja oblik državnog uređenja utvrđen Dogovorenim osnovnim principima, koji saglasno čl. 31 st. 2 Bečke konvencije o ugovornom pravu imaju karakter „sporazuma koji je u vezi sa ugovorom“ i kao takvi se moraju uzeti u obzir kod tumačenja osnovnog ugovora.

Iskušenja resuverenizacije

Protiv ovakvog tumačenja ne može se istaći prigovor da se suvereno pravo građana BiH na ustavotvorstvo ne može ograničiti, jer u BiH, kako što smo već istakli u prvom delu ovog teksta, ne postoji jedinstveni titular suverenosti koji bi bio nosilac ustavotvorne vlasti na nivou BiH, pošto se svi centralni organi vlasti na nivou BiH neposredno ili posredno biraju u entitetima. BiH ima svoje državljane, ali ne i svoje građane, kao nosioce političke vlasti.

Stoga svaka izmena izvornog oblika državnog uređenja BiH kojoj ne prethodi sporazum entiteta, predstavlja ne samo jednostranu povredu Opšteg okvirnog sporazuma za mir koji je potvrdio važnost Dogovorenih osnovnih principa već ima apsolutni deficit legitimnosti, jer ne uživa podršku građana makar jednog entiteta, a građani entiteta su stvarni nosioci ustavotvorne vlasti u BiH.

Mogu SAD i briselske birokrate tretirati dejtonsko ustavno uređenje kao provizorijum, ali ne mogu podariti sarajevskim političkim vođama suverenog bosansko-hercegovačkog ustavotvorca koji bi bio kadar da izvede ustavnu reviziju s demokratskim legitimitetom. Nema sumnje da su SAD još od momenta zaključenja Dejtonskog ugovora smatrale privremenim uređenje koje je njime uspostavljeno, shodno teoriji poznatog američkog konfliktologa Kristofera Mičela, koji u rešavanju konflikta razlikuje fazu regulisanja konflikta (settled) od faze okončanja konflikta (resolved).

Posle više od 25 godina Vašington nema monopol nad političkim prilikama na Balkanu da bi mogao da nametne model u fazi okončanja konflikta, kao što je to učinio 1995. nametnuvši model u fazi regulisanje konflikta. Zato je danas teza o ustavnom provizorijumu najveća pretnja opstanku BiH, što po svemu sudeći ne vide sarajevski političari, kojima se još uvek pričinjava američka superiornost iz poslednje decenije prošlog veka.

Pošto je suverenost politička, a ne pravna kategorija, njeno postojanje se dokazuje faktima, a ne proklamacijama. Stoga manifestacije suverenosti Republike Srpske moraju biti stalne i delotvorne, kao izraz jednog ozbiljnog i koherentnog nacionalno-državnog programa. Treba se pri tome podsetiti kako su hrvatska politička i intelektualna elita u jugoslovenskoj Kraljevini dve decenije jednodušno i odlučno branile stav o ugovornom formiranju Kraljevine SHS (ne ulazimo u pitanje pravne utemeljenosti tog stava), stalno upozoravajući domaću i inostranu javnost da će se jugoslovenska država raspasti „ne pođe li se“, rečju Vlatka Mačeka, „natrag na ishodnu tačku iz god. 1918“. Za Republiku Srpsku 1995. predstavlja takvu „ishodnu tačku“.

Resuverenizacija RS ne može da se ostvari preko noći, jer ni BiH nije odjednom stekla prava na vršenje svih nadležnosti koje joj danas pripadaju. Resuverenizacija je skopčana ne samo s političkim rizicima već zahteva ozbiljne kadrovske i materijalne resurse, stoga je u ovoj fazi dovoljno da se vrati bar jedna od najavljenih nadležnosti, pre svih indirektno oporezivanje. Kao što je u procesu resuverenizacije opasan nestrpljivi maksimalizam, tako bi odustajanje od delimične resuverenizacije u naredna dva do tri meseca ozbiljno dovelo u pitanje kapacitet suverenosti RS.

Da bi proces resuverenizacije bio uspešan, neophodno je da se politika resuverenizacije oslobodi balasta partijske politike vladajuće SNSD, te da promocija resuverenizacije pređe na stvarno nezavisne patriotske organizacije, udruženja i pojedince. S druge strane, opozicione stranke u RS bi morale da prekinu politiku oslonca na zvanično Sarajevo i zapadne ambasade, pošto takva podrška direktno anulira suverenost RS. Jer stranke iz RS politički autoritet moraju crpeti samo iz jednog izvora – političke volje građana RS.

Ipak, najozbiljnije ograničenje za proces resuverenizacije RS predstavljaju obaveze koje proističu iz procesa pridruživanja BiH Evropskoj uniji, koji nažalost podržavaju sve srpske stranke. Pošto proces evrointegracije na području BiH ima samo jedan cilj – da BiH transformiše u regionalnu državu s više nacionalno bezličnih regiona, evrointegracije i resuverenizacija RS ne idu ruku podruku.

Piše: Zoran Čvorović

Izvor: Pečat